谁是国有企业的股东？
这个问题的提出，是基于对“谁是国家控股上市公司真正的老板”这个问题疑惑的衍生问题。要解答这两个问题，需要先明确以下概念： 1、国家控股是指国务院或其授权机构直接或间接持有的公司股份，通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配公司的行为。换言之，国家作为股东能行使股东权利；
2、国家出资企业包括依法由国家授予经营资格的企业和国家的行政事业单位（如银行等）。国家出资企业不一定都是国有企业；
3、国家控股地位的取得可以通过持有股权的方式，也可以通过签订特殊股息分配协议从而参与分配红利而实现；
4、国有资本运营公司（简称国资运营公司）是依据《公司法》设立，具有独立法人地位，由国务院或地方人民政府授权其监管的国有资产运营平台。它不是一个概念，但两者有密切的关系——国资运营公司一般由财政部、国管局负责组建，负责管理中央企业和中央金融机构的国有资产；地方国资运营公司则由各地政府负责组建和管理。
5、除上述主体外，其他通过投资关系、协议或其他安排实际上能够支配公司行为的，也可以认为是公司的实际控制人。 接下来分别谈谈以上概念：
第一，关于国家控股的地位如何取得的问题。
《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）第四条明确规定：“公司股东依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利。”据此，法律赋予了股东财产权（收益权）和参与公司管理的权利，这两项权利可以组合起来实现股东对于公司的控制。无论是用股权还是分红的方式来取得对公司的控制，都符合法律规定。如果只用分红来获取利润，而不参与公司的管理，那么股东可能成为名义上的股东，而不是真正意义的股东，此时公司完全可以以股东没有履行忠实义务为由拒绝向股东支付红利。用分红方式获取的利益不能完全等同于股权的收益。
第二，关于国家出资企业与国有企业的区别。
根据《企业国有资产监督管理暂行条例》的规定，国家出资企业包括三类：一是国有独资公司；二是国有有限责任公司；三是国有股份有限公司。这三类公司都是有形资产，而且必须是依法设立的。而另一类未设立公司的国有资产管理机构所属单位（包括各类经营单位）的管理资产，不属于国家出资企业，而是国家所有的财产。国家所有与国有企业经营并不一定意味着就是同一概念。 虽然多数的国营企业对公众投资者开放，但其并不是真正意义上的上市公司。因为上市制度是为了满足公众投资者进行证券投资的现实需求所建立的一种制度体系。然而，由于国有股的独占性特征，使得国家不仅可以成为上市公司最大的股东（当然也可以是最小的股东），还可以在国家既不做董事会成员也不做总经理的情况下，通过委托给职业经理人的方式来实际控制上市公司。这种独特的情况在现有的法律制度下，使得国家作为投资者的权利得到完美的实现。
第三，关于国资运营公司与政府的区别。
从功能上看，国资运营公司属于资本市场的监管者，主要负责监督其他企业的生产经营活动，并在此基础上优化国有资本的结构布局。尽管国资运营公司是由国家出资成立，但是它的职能决定了不需要也不能参与企业经营活动的具体运作。国资运营公司不是国有企业的代理人。
从法律上看，国资委作为国务院的职能部门，有权代表国家对所出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选任经营者等权利，但是无权干预企业的具体经营活动。也就是说，除了资产收益和参与重大决策两大块以外，国资委不得越俎代庖，对企业进行具体的事务性操控。